1/12/2015

Конституція по-новому: як Президент хоче змінити Основний закон і хто від цього залишиться у виграші

Російську мову регіонам, більше можливостей Президенту і новий принцип управління на місцях. Нема облдержадміністрацій, проте є представники глави держави, які зможуть влаштувати перевибори депутатам будь-якого рівня.
Петро Порошенко, як і його попередники, також хоче написати “свою” Конституцію. Цікаво, що в середині травня депутати відправили до Венеціанської комісії інший текст змін до Основного закону – той, над яким працювала робоча група, створена вже після Майдану. Цей варіант навіть не публікували ніде, як і проект, над яким працювала Конституційна комісія під керівництвом Леоніда Кравчука… 
Втім Конституція Порошенка має значно більше шансів бути прийнятою, тому “Пошта” розібралася з пропозиціями Президента й відібрала з них найсуттєвіші.

Вільні люди

У проекті змін до Конституції скасовано норму про так званий імперативний мандат. У період президентських виборів ідея відкликання депутатів була дуже популярною. Якщо “засвітився” в якомусь скандалі – замінити, перебіг у іншу фракцію – зняти. Щось у такому дусі.
Однак у варіанті Порошенка маємо дещо інше. Якщо сьогодні депутат, обраний, наприклад, від “Батьківщини” чи УДАРу, не увійде до їхньої фракції чи вийде з неї, то партія має право достроково припинити його повноваження. У новій Конституції цієї норми не буде: хочеться змінити партію – будь ласка.
Ще важливо, що змінюється принцип побудови коаліції у ВР. Якщо раніше право створювати її було закріплене за найбільшою фракцією, то тепер можливий навіть варіант, за якого партія, що набере найбільше голосів на виборах, навіть до неї не увійде. Головне – аби в коаліції була більшість депутатів (навіть “одиночок”).
Такий підхід, до речі, дає зрозуміти, що виборів до ВР за пропорційною системою з відкритими списками може й не бути.

Нова країна

У Конституції вирішили запропонувати нову систему адміністративно-територіального устрою – без областей.
Якщо ця норма залишиться без змін, то Україну поділять на регіони, райони та громади. Підхід простий – замість Львівської області ми отримаємо Львівський регіон. Щодо громад, то їх формуватимуть або з одного, або з кількох населених пунктів (сіл, селищ, міст).
Як і обіцяли, у новій Конституції зникнуть навіть згадки про обласні державні адміністрації. Тобто керувати на місцях будуть обрані, а не призначені “згори” особи. З числа депутатів сільських, районних та обласних рад обиратимуть голову, який очолюватиме виконком. Склад виконавчого комітету також формуватимуть депутати ради. До речі, депутатів усіх місцевих рад і сільських, селищних та міських голів обиратимуть раз на 5 років.
Цікаво й те, що кожна місцева рада (починаючи від села й закінчуючи областю-регіоном) зможе надати російській мові статус спеціальної, тобто другої державної, на території регіону.

Чиї кадри?

Чимало зміниться і в процедурі кадрових призначень. По-перше, тепер прем’єр-міністр підбиратиме кандидатури на посади керівників Міністерства оборони й Міністерства закордонних справ, а Президент їх лише погоджуватиме (зараз ці посади – квота гаранта).
Якщо сьогодні Верховна Рада має можливість як призначити, так і звільнити (за поданням Президента) голову СБУ, то, за проектом Конституції Порошенка, депутатам залишать лише право надати згоду на призначення. А от питання про відставку керівника Служби безпеки Президент вирішуватиме сам, без жодних погоджень у ВР. Це ж стосується і відставки голови Державного бюро розслідувань і Генпрокурора. Згода ВР на їх звільнення тепер не буде потрібна.
Але значно серйозніше збільшення повноважень Президент отримає на місцях – за певних умов він зможе розпустити будь-яку місцеву раду. Пояснюємо механізм: у кожному регіоні та районі діятимуть представники Президента, які, за задумом, повинні координувати діяльність територіальних відділень центральних органів виконавчої влади та перевіряти рішення місцевих органів влади на відповідність Конституції. 
За певних умов Президент зможе розпустити будь-яку місцеву раду
Якщо представники Президента помітили порушення, а Конституційний Суд це підтвердить, то Президент матиме легітимне право достроково припинити повноваження якось райради чи селищної ради, словом, розігнати депутатів, які це рішення приймали. Це ж, до речі, стосується і парламенту Автономної Республіки Крим (хоча очевидно, що реалізувати таке право тут буде ще складніше...)
Найімовірніше, Україна отримає нову Конституцію вже до осені. У вівторок депутати проголосували за те, аби працювати без канікул, тому вони матимуть удосталь часу на те, щоби попрацювати з текстом Порошенка.
Нагадаємо, що внесення змін до Конституції відбувається в кілька етапів. Спочатку потрібно, аби проект закону підтримало 226 депутатів. Після цього документ відправляють на експертизу в Конституційний Суд. Якщо там його позитивно оцінюють, то він повертається до ВР. Тоді для його остаточного прийняття потрібні голоси 300 депутатів.

Нові зміни до Конституції у багатьох районах можуть спричинити двовладдя
Олександр Солонтай, експерт Інституту політичної освіти:
– Готуючи зміни до Конституції, найбільше говорили про створення реального місцевого самоврядування. Аналізуючи їх, бачимо, що Президент хоче ввести новий інститут на рівні районів – представників Президента в районі. 
Якщо це зробити, то може відбутися просте перейменування скасованих обласних державних адміністрацій у представництва Президента в районі. Якщо це поєднати з нормою, яка також є в проекті цих змін (представники Президента на територіях координують роботу представництв центральних органів виконавчої влади), то вийде, що нові зміни до Конституції у багатьох районах можуть спричинити двовладдя. 
Відтак у районі одночасно діятимуть виконком на чолі з головою райради та представник Президента, який координуватиме роботу органів центральної виконавчої влади. Те ж і на рівні областей – там закладена, на мою думку, помилка, яку варто виправити до того, як депутати голосуватимуть за ці зміни. На рівні районів ніяких представників Президента бути не повинно! Там достатньо звичайного місцевого самоврядування, як маємо у містах, де не запроваджуються представники Президента. Відтак і в районах вони не мають бути. 
А щодо області, то тут потрібно відкорегувати норми: забрати в представника Президента функцію координувати роботу органів місцевого самоврядування й дати йому натомість право зупиняти рішення цих органів, які суперечать чинному законодавству, і направляти їх до суду. Ось тоді буде нормальний баланс: виконавча влада буде в руках голови обласного виконкому, тобто голови обласної ради, а обласний представник Президента у випадку, якщо знайде порушення законодавства, матиме можливість зупинити дію цього місцевого акта й піти розбиратися до суду. А вони, як відомо, зараз контролюються Президентом. Тому якщо представник зупинить якесь рішення, він матиме реальну можливість довести в суді свою правоту. Саме так необхідно збалансувати пропозиції. 
Зараз же взагалі пропонують зупиняти рішення органів місцевого самоврядування Конституційним Судом, що виглядає трішки затяжною та майже нереальною процедурою. Окрім цього, дається можливість карати органи самоврядування, які порушили Конституцію, шляхом розпуску й організації нових виборів. Це в українських умовах означає, що в будь-який момент можна буде відправити певну місцеву раду на перевибори, бо наші місцеві ради функціонують, завжди щось порушуючи.
Інші зміни, які стосуються взаємин між урядом, Верховною Радою і Президентом, несуть радше технічний характер. Насправді ці непогодження Верховною Радою голів СБУ, Антимонопольного комітету, Генпрокурора й розвідувальної служби не мають системного значення для країни. Ба більше, вони відповідають духу часу, коли глава держави хоче більше повноважень в умовах війни. Головним є не питання кадрових призначень, а питання повноважень цих установ. Тому їх повноваження в умовах того, що децентралізація фактично не відбувається, не відповідають запитам Майдану, який ставив чіткі вимоги: більше прав людям, більше можливостей на місця, більше незалежності від Києва. На цьому й повинні акцентуватися конституційні зміни.
Скасування облдержадміністрацій і запровадження представників Президента – негативний крок
Ігор Коліушко, голова правління Центру політико-правових реформ:
– Я вважаю, що запропоновані Президентом зміни до Конституції в основному досягають мети створення правового врегулювання децентралізації. 
Що стосується саме скасування місцевих державних адміністрацій і запровадження представників Президента, то це, на мою думку, негативний крок, оскільки Кабінет Міністрів у такому випадку залишається без своїх органів на територіях. Уряд відповідає за дотримання та виконання законів, за реалізацію державної політики, і він залишається без інструментів для вирішення цих завдань. Отже, Кабінету Міністрів доведеться створювати усім міністерствам територіальні підрозділи, тобто стане більше структур, чиновників, витрат на державне управління. 
Водночас ці зміни не дають і Президенту можливості ефективно реагувати в тих випадках, коли щось не так робитимуть на місцях. Тільки тоді, коли порушується Конституція, є визначений механізм: представники Президента звертаються до нього, той звертається до Конституційного Суду, який встановлює, що акт неконституційний, після чого глава держави може достроково припинити повноваження місцевого органу. 
Уявіть ситуацію: у нас є фактично 12 тисяч суб’єктів місцевого самоврядування, і ми вже неодноразово були свідками, коли за командою однієї політичної сили в тижневий або двотижневий термін кілька сотень органів місцевого самоврядування приймають однакові неконституційні рішення. Це означає, що по кожному з них має бути звернення до Президента, звернення глави держави до Конституційного Суду, по кожному з них відкрито провадження в КСУ, розглянута справа, встановлено факт порушення Конституції і так далі. Це абсолютно недієва, неефективна модель реагування на порушення. Тому я дуже критично оцінюю новацію із запровадженням представників Президента й скасуванням місцевих адміністрацій.
Щодо кадрових змін, то питання варто розглядати конкретно по окремих посадах. Наприклад, зміна, що стосується механізму призначення міністра оборони та міністра закордонних справ, є позитивною. Зараз записано, що вони призначаються за поданням Президента і прем’єр-міністр у цьому не бере ніякої участі. Це абсолютно неправильно. Коли ці кандидатури добираються прем’єр-міністром, але мають бути погоджені з Президентом, я думаю, це нормальний компроміс. 
Наступне – СБУ. Це орган, який забезпечує реалізацію Президентом своїх повноважень. Тобто саме на СБУ Президент може й повинен опиратися, виконуючи свої конституційні повноваження щодо забезпечення територіальної цілісності, суверенітету, безпеки країни... Не маючи повного впливу на СБУ, Президент не зможе цього робити. У нас сьогодні в Конституції передбачено, що голова СБУ призначається та звільняється Президентом за згодою Верховної Ради. Тобто може виникнути ситуація, коли голова Служби безпеки не має довіри Президента, але останній не може його звільнити, бо йому не дають згоди в парламенті. Це нонсенс, такого допустити не можна!
Але вся ця логіка зовсім не має ніякого стосунку до Генерального прокурора та керівника Державного бюро розслідувань – їхні повноваження функціонально не зв’язані з повноваженнями Президента. Вони повинні бути незалежними, але зараз їх навпаки роблять залежними від глави держави. А Генпрокурор до того ж окремо залишається залежним ще й від парламенту.